能源國(guó)企改革是中國(guó)能源管理體制變革中的重要一環(huán)。本輪改革是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速換擋、環(huán)保壓力加大、能源革命的大背景下，以及國(guó)企改革總體思路的大框架下進(jìn)行的。改革的核心是要優(yōu)化布局、提升效率、激發(fā)活力，改革的重點(diǎn)是建立起新時(shí)期能源領(lǐng)域的國(guó)有資本投資體制。不論是中央能源企業(yè)，還是地方能源國(guó)企，均在改革中取得了一定成效。

一、新一輪能源國(guó)企改革始于“十二五”時(shí)期，目前穩(wěn)步推進(jìn)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），翻開了本輪能源國(guó)企改革的嶄新一頁(yè)。2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。在《指導(dǎo)意見》的大頂層框架下，關(guān)于國(guó)企改革的相關(guān)政策密集出臺(tái)，形成了較為完整的新一輪國(guó)企改革“1+N”政策體系?！?”是指《指導(dǎo)意見》，是總體思路。“N”項(xiàng)政策主要包含黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)資管理體制、混合所有制、國(guó)企分類、現(xiàn)代企業(yè)制度、監(jiān)督、歷史遺留問題等幾大重點(diǎn)領(lǐng)域。能源國(guó)企改革在此框架下穩(wěn)步推進(jìn)。

一是重點(diǎn)實(shí)施“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”。十項(xiàng)試點(diǎn)工作力爭(zhēng)通過試點(diǎn)形成好的經(jīng)驗(yàn)，起到“以點(diǎn)帶面、以點(diǎn)串線”的作用。在央屬能源國(guó)企層面：以改革能源管理體制為主要目標(biāo)，當(dāng)年尚未與中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司合并重組的神華集團(tuán)開展國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)，中電投集團(tuán)、國(guó)家核電開展中央企業(yè)兼并重組試點(diǎn)；以發(fā)展混合所有制為主要目標(biāo)，國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、中國(guó)核建、中國(guó)能建、國(guó)家電投、哈電集團(tuán)、中石油、中海油、中石化開展混合所有制改革試點(diǎn)，神華集團(tuán)開展混合所有制企業(yè)員工持股試點(diǎn)；以完善現(xiàn)代企業(yè)制度為主要目標(biāo)，國(guó)投、中廣核集團(tuán)等落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)，國(guó)投開展市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者試點(diǎn)；以防范國(guó)有資產(chǎn)流失為主要目標(biāo)，國(guó)家電投開展國(guó)有企業(yè)信息公開工作試點(diǎn)。此外，還有企業(yè)薪酬分配差異化改革試點(diǎn)，以及以解決歷史遺留問題為主要目標(biāo)的剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題試點(diǎn)，等等。地方能源國(guó)企的相關(guān)改革也相繼展開。

二是聚焦主業(yè)。剝離能源國(guó)企的非主營(yíng)業(yè)務(wù)，是國(guó)企聚焦主業(yè)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，幾乎涉及到了所有能源國(guó)企。能源國(guó)企在明確主營(yíng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，不同程度地開展了非主業(yè)剝離工作，包括能源國(guó)企剝離非能源業(yè)務(wù)和非主業(yè)能源業(yè)務(wù)，也包括一些主業(yè)非能源的國(guó)企剝離能源業(yè)務(wù)。例如國(guó)家電網(wǎng)剝離傳統(tǒng)制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)務(wù)等。

三是推動(dòng)總部職能改革。能源國(guó)企總部職能改革的目標(biāo)是市場(chǎng)化和去行政化，是能源國(guó)企改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)改革的重要手段。央屬能源國(guó)企總部職能改革目前已基本完成。地方能源國(guó)企的相關(guān)改革工作也已相繼展開。

四是推進(jìn)合并重組。能源國(guó)企合并重組是優(yōu)化國(guó)有資本布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)重要舉措。在十項(xiàng)改革試點(diǎn)之中就有此項(xiàng)。6家試點(diǎn)企業(yè)均已完成重組，中國(guó)建材和中材集團(tuán)合并成立中國(guó)建材集團(tuán)、中遠(yuǎn)集團(tuán)和中國(guó)海運(yùn)合并成立中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)、中電投集團(tuán)和國(guó)家核電合并成立國(guó)家電力投資集團(tuán)公司。此外，神華集團(tuán)與國(guó)電集團(tuán)重組為國(guó)家能源集團(tuán)，多個(gè)地方能源國(guó)企也開展了實(shí)質(zhì)性的合并重組工作。

五是化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能。國(guó)有煤炭企業(yè)“去產(chǎn)能”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。2016年7月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委明確了中央企業(yè)化解煤炭過剩產(chǎn)能的基本思路。第一，明確提出“去產(chǎn)能”的目標(biāo)。利用5年時(shí)間壓減央企煤炭產(chǎn)能15%，利用2年時(shí)間壓減10%。第二，明確提出除專業(yè)煤炭企業(yè)和電煤一體化企業(yè)外，其他涉煤中央企業(yè)原則上退出煤炭行業(yè)。目前，煤炭央企均已完成2016年和2017年的“去產(chǎn)能”目標(biāo)，國(guó)投和保利集團(tuán)已將煤炭業(yè)務(wù)劃撥中煤集團(tuán)。除了中央煤炭企業(yè)外，地方國(guó)有煤炭企業(yè)也積極落實(shí)“去產(chǎn)能”工作，均完成了2016年和2017年的“去產(chǎn)能”計(jì)劃目標(biāo)。

二、能源國(guó)企改革的兩點(diǎn)總結(jié)

1.新一輪能源國(guó)企改革的重點(diǎn)是提升國(guó)有資本在能源領(lǐng)域的投資效率

此次國(guó)企改革重在國(guó)有資本管理體制，具體到能源國(guó)企即是提高國(guó)有資本在能源領(lǐng)域的投資效率。不論是領(lǐng)導(dǎo)人講話，還是出臺(tái)的文件精神，都著重闡述了國(guó)有資本管理體制改革在此次國(guó)企改革中的重要性。在新的管理體制下，政府和企業(yè)的邊界更加清晰。政府作為國(guó)有資本出資人不管理具體的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是管好資本，是利用資本的可流動(dòng)特性不斷優(yōu)化國(guó)有資本布局，在合理的流動(dòng)中提高國(guó)有資本回報(bào)。因此，改革的內(nèi)容包括三個(gè)層面：一是相關(guān)政府部門的國(guó)企監(jiān)管職責(zé)和相互關(guān)系將會(huì)優(yōu)化設(shè)計(jì)；二是與之相適應(yīng)的國(guó)企內(nèi)部改革將會(huì)深化推進(jìn)；三是政府將向國(guó)企授予一定的管理和投資權(quán)力，即相應(yīng)的“授權(quán)”和“放權(quán)”。具體到能源國(guó)企，就是要通過國(guó)有資本在重要領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域、特殊領(lǐng)域的“進(jìn)”和“?！?，以及在低效領(lǐng)域的“退”，優(yōu)化國(guó)有資本在能源行業(yè)的布局，提高對(duì)出資人的資本回報(bào)。

在國(guó)有資本管理體制改革的大制度框架下，能源國(guó)企開展了改組國(guó)有資本投資公司、建立與新的管理體制相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部機(jī)制、開展混合所有制改革等一系列的內(nèi)部改革。能源國(guó)企是否改組為國(guó)有資本投資公司，需要根據(jù)具體情況而定。不論是定位為國(guó)有資本投資公司，還是定位為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，能源國(guó)企的內(nèi)部體制和機(jī)制都要根據(jù)新的國(guó)資管理體制進(jìn)行相應(yīng)改革。原因就在于，國(guó)有資本管理體制改革的目標(biāo)是提高國(guó)有資本的投資回報(bào)。

2.能源國(guó)企做強(qiáng)做優(yōu)做大的關(guān)鍵是做強(qiáng)

做強(qiáng)做優(yōu)做大能源國(guó)企是保障國(guó)家能源安全和社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需求，并擁有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。中國(guó)是能源消費(fèi)大國(guó)，在石油、天然氣、煤炭三大化石能源領(lǐng)域與全球供應(yīng)市場(chǎng)保持著密切貿(mào)易合作。需要強(qiáng)調(diào)的是，能源供應(yīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，還肩負(fù)社會(huì)責(zé)任。一是能源國(guó)企肩負(fù)著保供的社會(huì)責(zé)任；二是能源國(guó)企由于員工總數(shù)龐大，所在地區(qū)往往是“因能源而生”，因此還肩負(fù)著穩(wěn)定員工就業(yè)和促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會(huì)責(zé)任。尤其是在當(dāng)前疫情下，能源國(guó)企的責(zé)任更重。而且經(jīng)過多年的發(fā)展，能源國(guó)企也擁有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，具備了做強(qiáng)做優(yōu)做大的基本條件。

做強(qiáng)做優(yōu)做大的目標(biāo)是成為國(guó)際能源強(qiáng)企。在做強(qiáng)做優(yōu)做大中，做強(qiáng)排在首位，也體現(xiàn)出做強(qiáng)的難度最大。能源國(guó)企已經(jīng)具備了大規(guī)模的特征，但大不等于優(yōu)，不等于強(qiáng)。歷史負(fù)擔(dān)重、債務(wù)利息偏高、資源運(yùn)營(yíng)能力不強(qiáng)、利潤(rùn)率較低等問題普遍存在。提高國(guó)有資本在能源領(lǐng)域的投資回報(bào)，意味著能源國(guó)企的運(yùn)營(yíng)效率必須提升。因此，本輪能源國(guó)企改革的關(guān)鍵是要在做大的基礎(chǔ)上，優(yōu)化業(yè)務(wù)、人員、資產(chǎn)、資本等內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化管理、運(yùn)營(yíng)、投資等內(nèi)部能力。能源國(guó)企通過優(yōu)化和強(qiáng)化，可以充分發(fā)揮規(guī)模和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，逐步發(fā)展成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一流能源企業(yè)。

三、政策建議

1.突破國(guó)有資本退出無(wú)效、低效能源資產(chǎn)的制度障礙

能源國(guó)企業(yè)務(wù)規(guī)模龐大，都開展了多元化經(jīng)營(yíng)，不同程度存在無(wú)效、低效資產(chǎn)。對(duì)這部分資產(chǎn)，能源國(guó)企可以通過國(guó)有資本退出的方式“止損”，實(shí)現(xiàn)“瘦身健體”?！肮苜Y本”的體制改革、“去產(chǎn)能”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也出臺(tái)了相關(guān)支持政策。但國(guó)有資本退出無(wú)效、低效國(guó)有能源資產(chǎn)的難度依然較大，主要是“人向何處去”“債該如何還”和“資產(chǎn)難保值”。無(wú)效、低效的資產(chǎn)都對(duì)應(yīng)有運(yùn)營(yíng)主體，一旦退出，國(guó)企員工需要分流和安置，主體債務(wù)需要及時(shí)處置。目前看，在中央政府、當(dāng)?shù)卣蛧?guó)企的重視下，員工分流和安置問題可以通過多種渠道解決，但債務(wù)處置很難實(shí)質(zhì)性解決，或是長(zhǎng)期擱置，或是轉(zhuǎn)為了無(wú)效、低效資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)主體母公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這其中也涉及到了銀行的債務(wù)結(jié)構(gòu)。而且，關(guān)于資產(chǎn)的市場(chǎng)化估值也很難實(shí)現(xiàn)。相關(guān)制度障礙長(zhǎng)期存在，亟需突破。

2.加速電力體制改革和石油天然氣體制改革進(jìn)程

兩項(xiàng)改革雖然是行業(yè)管理體制改革，但由于行業(yè)內(nèi)的企業(yè)以國(guó)資為主，因此與能源國(guó)企改革密不可分。兩大改革都涉及到了部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域的放開?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)中也列入了兩大行業(yè)的央企。改革進(jìn)展緩慢的壓力主要來源于三個(gè)方面：第一，市場(chǎng)放開后對(duì)能源安全供應(yīng)的影響；第二，打破現(xiàn)有利益格局對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)的影響；第三，中國(guó)市場(chǎng)體系仍需要不斷健全。相關(guān)改革需要政府的決心，同樣需要頂層方案。

3.提升能源國(guó)企投資管理能力

能源國(guó)企曾是重生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，在新的國(guó)有資本管理體制下，不論是定位為國(guó)有資本投資公司，還是仍然保持產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的定位不變，都需要發(fā)揮好國(guó)有資本的投資職能。但能源國(guó)企在這方面的智力儲(chǔ)備明顯不足，不僅僅是缺少資本投資的人力資源和經(jīng)驗(yàn)積累，相應(yīng)的內(nèi)部管理體系也不到位。組織架構(gòu)可以逐步建立和優(yōu)化，難度大的是機(jī)制改革。釋放能源國(guó)企的活力是提升運(yùn)營(yíng)效率的重要保障。內(nèi)部的機(jī)制改革與大的體制改革相輔相成，當(dāng)國(guó)有資本管理體制改革還沒有完全到位的情況下，包括能源國(guó)企在內(nèi)的國(guó)企機(jī)制改革也很難到位。這其中涉及到了國(guó)資管理部門的職責(zé)界定、相關(guān)政府部門的分工設(shè)置以及政府對(duì)國(guó)企的授權(quán)與放權(quán)等問題。這些來自外部的問題目前仍在改革進(jìn)程之中，不可避免會(huì)影響到企業(yè)內(nèi)部機(jī)制改革，需要開展創(chuàng)新性突破。

4.深化混合所有制改革

能源國(guó)企的混合所有制改革試點(diǎn)主要是二級(jí)、三級(jí)的非核心業(yè)務(wù)的子公司，在更大范圍內(nèi)鋪開的難度也很大。這次的混合所有制改革，主要是指國(guó)有資本向社會(huì)資本開放，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)有與民營(yíng)的混合。這類混合不是簡(jiǎn)單的股權(quán)加減，需要不同的治理機(jī)制相互融合。民企不一定能夠接受國(guó)企的國(guó)有資本管理體制和機(jī)制，國(guó)企也不一定能夠適應(yīng)民企的管理方式，體制的融合是最大的障礙。此外，混合所有制改革還存在向民營(yíng)資本開放什么業(yè)務(wù)和國(guó)有資產(chǎn)如何評(píng)估定價(jià)的難題。民企看中的業(yè)務(wù)未必開放，需要引入民資的業(yè)務(wù)未必具有吸引力，基于國(guó)有資產(chǎn)保值增值而定的資產(chǎn)價(jià)格很可能會(huì)高于民資的預(yù)期。這些都是混合所有制改革的現(xiàn)實(shí)難題。能源國(guó)企在混合所有制改革過程中也在不斷探索，取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍然需要進(jìn)一步深化。

周健奇（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員）

（來源：微信公眾號(hào)“能源研究俱樂部”ID：nyqbyj 作者：周健奇）

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